调整我国未成年人的社会抚养费制度
[摘要] 《中华人民共和国人口与计划生育法》的颁布，社会抚养费的征收有了法律的依据。但仍然是针对违反限制生育子女数为前提。笔者提出的未成年人社会抚养费制度，体现生育权利与义务的一致，突出生育者按子女数、按年交纳社会抚养费，法定为生育者的义务。在目前国情下，国家承担公民合法生育的第一胎子女的全部社会抚养费；不符合婚姻法和从第二胎起的生育，依法交纳部分社会抚养费。其交纳额度，不仅与地区、个人的水平相关，还与个人的财产相联系。
[关键词] 计划生育 社会抚养费 法规 立法
《中华人民共和国计划生育法》,以及国务院令公布的《社会抚养费征收管理办法》，从法律法规上确定了社会抚养费的制度和实施的方法和标准等。与以往实行的“超生罚款”和“计划外生育费”等规定相比，认识上和法理上都有显著区别和进步，突出了生育权利与义务的一致。但是我国以法律形式“限制”生育数量，突出主要以子女的数量等，界定是否违法，在国际交往中，遭到许多质疑。同时在国内合法生育子女的数量，由于省区、户籍（如农村与城市）、民族、身份（如是否归侨），是否为独生子女组织家庭等因素区别明显，产生许多失衡之处，有必要对现在的社会抚养制度进行修订，调整我国未成年人社会抚养费制度。以强化、突出生育者按子女数量（在未成年前）承担社会抚养义务；弱化“生育子女数量限定”的形象。文内讨论社会抚养制度进行修订的动因、基本构思、立法基础以及期望的相关工作协调发展等，以完善计划生育利益导向的新体系。
一、形势的驱动
（一）我国人口约占世界人口的1/5，而人均自然资源的占有量，仅为世界人均的40%。国土对人口增加的承载力有限，即使保持目前官方公布的低生育率，每年增加人口约千万。而多年来的低生育水平，使一部分人对人口问题盲目乐观；计划内生育水平明显上升，出现“放开二胎”的舆论，引起群众的误解和一些认识上的不统一。现在超生现象比较严重，[1]其中流动人口中违法生育现象突出。“在苏南经济发达地区的各农贸市场、建筑工地、出租屋内，二胎、三胎甚至四胎的现象也司空见惯。”［2］我国人口发展呈现出前所未有的复杂局面，形势迫使我们必须坚持计划生育的国策不动摇，抑制生育率的反弹，稳定低生育率，并环绕此进行立法和制定有效的策略。
（二）中国文化数千年的积淀，子嗣延续的观念十分强烈，对男性的偏爱等，使许多父母为子女愿意作出最大的牺牲。多生多育，有强大的社会基础和生存的沃土。尤其在经济、文化欠发达的地区，以简单体力劳动为主创造财富方式的人群，他们常常以维持子女“吃饱、穿暖”来计算其抚养成本。当完全免费的义务教育实施后，许多人更忽略教育成本。现在农村家庭经济的发展，“为家族势力的恢复或膨胀提供了生存的土壤。”，［3］认为人多影响大，甚至可以左右村委员会选举，封建家族意识的抬头，更助长了多生多育。此外特殊人群超生现象上升，其中名人、富人等超生数量虽然不大但影响恶劣，目前的法规难以起到有效的制约。应该通过立法，明确根据其财产、生育状况等承担相应的责任。
（三）中国计划生育以往所取得的成绩，尤其在农村、低文化人群和体力劳动为主的群体中，生育率的下降并非生育观念的根本改变，法规和舆论等强大的外力起到决定的作用；而多生多育强大的内在驱动力，在这些人群中仍然未有根本的改变，当外界节制生育的约束力略有减退，他们中多育的潜在愿望就会很快的释放。现许多地方计划生育管理力度下降，生育率的反弹，就是一例证。
此外，计划生育经过多年推行，在城市和高文化群众体中，自愿节制生育的观念日益强化，渐趋稳定。有些白领青年，选择不育或推迟的35岁左右再生育；这些人中是有相当一部分是抵御了家庭的压力。如果计划生育的舆论环境和政策管理力度等不断弱化，将使人口出生率回升。
（四）现行为的社会抚养费征收的具体标准、方法，是由省、自治区、直辖市规定，这就产生地区之间宽严不一，甚至差别很大。尤为严重的在某地的生育合法，而在另外的省、自治区、直辖市就是非法。促使有些准备超生会受罚者，设法变更身份和居住地等，以避免或者减少缴纳社会抚养费。降低了社会抚养费制约力度。
（五）按目前征收社会抚养费的的办法，其额度对于高收入者，从经济方面看，制约的力度很有限。许多婚姻外同居、重婚、包养情妇者，准备违法生育，“交费了事”。造成用钱买生育的错误认识的引向。目前一次性征收社会抚养费的规定，对于贯彻我国人口的战略方针不利。
（六）现在普遍担忧我国实际人口与正式公布的数字有差距。许多学者，甚至人口计划生育高层领导在全国政协的会议上也认为人口统计中水分比较大，［4］实际人已经超过公布的数字。人们从多年的权威统计资料（如从人口年鉴）所见，在八、九十年代全国已经有较高的独生子女率，但是从现实生活中，询问入城打工的年轻人，很少是独生子女，表明在上世纪八、九十年代独生子女率的统计不符合实际。若再从媒体报道农村推行义务教育的困难和治病困难等报道，几乎都包含子女多的因素；就如反映贫困大学生的报道，独生子女者也极少。从这些种种折射的现象分析，由于人口漏报、瞒报（主要在农村），失统计等，致使我国人口的压力比相象的要大，如果忽视这一现象，以主观愿望的目标为制定国民经济发展计划，在许多方面难以处于主动地位。
（七）传统户籍制度变化，人口迁徙自由度提升，人口流动增加等等，使得户籍所在地不知道人在何处；而居住地，难以掌握和核对准确流入人口的计划生育信息。社会抚养费的征收也难以进行。这些因素使得计划生育管理工作弱化，不符合法律规定的多胎率增加。人们略加注意就可就可以发现，流动人口中多子女的现象非常突出；文艺作品中的“超生游击队”已经成为“常驻军”。
（八）流动人口大量流人城市，成为常住人口，但是带着农村、贫困地区的人口生育政策，到发达地区生育，同时享受城市新居民公共服务。某些城市户籍者，视为不合法的生育，而在流动人口群体中不但合法，还受法律保护。这种多元政策的混杂，必然对居住地原来的生育观念，生育政策，人口、社会的承受力发生冲击。对经济发达地区的计划生育，控制超生，提高人口质量的努力等有巨大的破坏作用。打击计划生育工作者的信心，其潜在的“瓦解”影响不可低估。
（九）现在我们还面临国际“生殖权利”的的挑战。发达国家的价值观，以及多次的联合国人口大会，都强调生育的选择权。如1994年的开罗会议通过的《行动纲领》等文件说到：人人在没有歧视、强迫、和暴力的状况下作出有关生育决定的权利。[5]有些西方政界人士和学者，一方面承认中国的计划生育为控制世界人口过快的发展作出巨大的贡献，但又对中国的计划生育政策颇有微词，对过去我国在推行计划生育中，某些强制终止妊娠的做法，横加责难。对此，我国计划生育的立法，既反映我国经济尚不发达，多生多育内在驱动力甚为强大，贯彻计划生育的基本国策意志和决心；同时在个人的生育与自由之间，选择一个好的平衡点。 《中华人民共和国人口与计划生育法》和《社会抚养费征收管理办法》的实施，标志着我国计划生育立法顺应了国际法理。但仍然没有能摆脱国家指令性生育的形象，有必要作出调整社会抚养费征收的思路，突出交纳社会抚养费是生育者义务的基本概念。
二、调整未成年人社会抚养费制度的基本构思
以上分析我国人口生育面临的严峻形势。在面对我国人口众多、人口对经济社会发展压力沉重、人口与资源环境矛盾明显、低素质人群自觉节制生育的意愿比较薄弱等局面等，在统筹解决我国人口问题的过程中，计划生育工作将直接影响到控制人口战略目标的实现。本文提出的调整建立“未成年人社会抚养费制度”，是对现行《社会抚养费征收管理办法》的修正，使之更符合国际通行的法理，突出生育权利与义务的一致性，并有更强的约束力。其内容主要包括：
（一）未成年人的抚养，分由父、母、监护人，以及国家、社会多个方面，各所承担的责任。前者如衣、食、住、家庭教育等；后者如自然环境、社会环境、交通、文化、医疗卫生、社会教育、公共服务和设施等。通过立法予以明晰。
（二）父、母、监护人的抚养水平因家庭、个人的经济状况、自身文化素质、价值取向等对子女的抚养水平而有区别。社会抚养水平，与国家的国情，特别是经济基础和发展策略等而择定。国家根据自然资源，经济发展水平、人口结构调整等策略，规定和调整社会抚养费征收办法。
（三）社会抚养费征收对象是每一位未成年人。从出生至成年期间，按年、按人征收，以强化生育者的责任意识。国家每对合法夫妇生育的第一胎子女，提供未成年人全额的社会抚养费（即不向生育者征收社会抚养费）。生育者从第二胎起按生育子女数缴纳社会抚养费。不另设胎次方面的照顾政策。
（四）社会抚养费征收标准的计算，除根据居住地的人平均可支配收入等数据外，还要根据父、母、监护人的实际收入水平和财产总量等计算征收数额。可以参照纳税义务原则，高收者应尽更多的义务。
（五）社会抚养费征收后上缴国库。各级计划生育和相关征收部门不得截留。
三、立法基础和可行性讨论
（一）符合宪法
生育权是公民依法享有的一种民事权利，但此种权利并非是绝对的，国家从维护社会公共利益出发，往往对其行使加以限制， [6]我国计划生育立法就体现这一规则。1978年的宪法就有“国家提倡和推行计划生育”的规定，到1982年的宪法（即现行宪法），更加明晰了计划生育的有关条款如：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”等。不仅从基本法确立计划生育的国策地位，并将实行计划生育提到国民必须履行义务的高度。由于宪法对生育权利和义务进行具体的规定，从法理上，据此颁布的相关的法规都有合法的依据。
（二）符合联合国人口大会所主张的人口生育纲领
《世界人口行动纲领》，曾指出：“所有夫妻和个人都有自由和负责任地决定生育孩子的数量和生育间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。夫妻和个人在行使这种权利时有责任考虑他们现在子女和将来子女的需要以及他们的社会的责任。”[7]在这里强调：有权利和负责任，即享受权利的同时意味同时承担义务。只强调权利，不承担义务，是不负责任的，也与国际公认的人口生育的进步准则不符合。各国无论社会制度和文化价值观的差别，都没有离开义务的权利，也没有离开权利的义务。
再从世界一些著名学者的研究所见，也认为“限制人类生育权的惟一可以接受的理由就是为了避免更大的社会灾难，不论是生态灾难、缺乏尊严社会所必需的物质基础、大范围的贫穷，还是日益减少的自然资源的类似战争的冲突。”，[8] 中国除了上述最后一个因素外，都需要限制生育。我国人口基数庞大，如不“控制高速的人口增长同样也威胁人类的价值。”；虽然“通过政策干预人们的生育权也构成对人类价值的一种威胁。很难解决这种伦理道德上两难局面，我们只能两害相比取其轻。”[9]中国现在计划生育法律体系，也符合这一通行的法则。
本文讨论的未成年人社会抚养费制度，其核心是将生育子女的选择与明确的义务紧密相关联。并没有为生育子女数设立先决的条件，而是强烈地提醒，夫妻、个人在计划选择生育时必须考虑承担社会抚养费的能力（与子女数相联系），并据此负责地计划自己的生育。对此，再挑剔的人权主义者，也难有异议。依法建立未成年人社会抚养费制度，能够有力地应答某些国际舆论。
（三）是构建计划生育利益导向体系的重要基础
国家为了全面加强新时期人口和计划生育工作，2006年底发布《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（以下简称《决定》），指出：“实现我国经济社会又好又快发展所面临的重大问题，无不与人口数量、素质、结构、分布密切相关，在人口问题上任何失误，都将对经济社会发展产生难以逆转的长期影响。”，要“从对中华民族未来发展负责的高度，坚持不懈地做好新时期的人口和计划生育工作”。[10]这反映了党和政府加强我国人口计划生育工作的决心，是当前和今后我国人口和计划生育工作的纲领性文件。在《决定》所规定的方针、目标和策略措施中，提出“建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系。”， “国家应使计划生育家庭优先分享改革发展成果。”等。[11]《决定》在具体规定计划生育的奖励政策的同时，又指出要加强思想政治教育，“严肃处理违法违纪行为，凡违法生育的，一律整收社会抚养费；……”。[12]这文件精神正是“未成年人社会抚养费制度”的立论的重要依据和导向。
针对我国今后十几年人口惯性增长明显，人口素质总体水平不高，劳动人口持续增加，劳动就业和社会保障压力进一步加大等局面。国家不主张也无能力完全承担多生多育者未成年子女全部社会抚养责任。根据目前的国情，国家只能承担每对夫妇的第一胎子女未成年人的社会抚养责任；多生育者必须依法承担部分社会抚养费。
通过建立“未成年人社会抚养费制度”，能有效地支持人口和计划生育利益导向政策体系的完善。从正面强调生育者的义务，突出事物本质的认识，即从依法尽社会抚养的部分责任；改变从违法角度交纳费用的思维。另一方面从强制少生，到通过利益导向的调整，促使生育者，既根据个人意愿、价值取向，又结合个人能力（包括经济、精力、健康等）等综合、理智地选择生育。亦体现“生育成本成为生育决策的重要影响因素”，[13]使多生育者，感觉更多的责任。使人们普遍认识到——生育者子女超过国家预定的目标，就应该对国家公共投入承担补偿责任。
（四）从前辈学者提出“超生”纳税的的卓见中获得借鉴
在中国漫长的封建社会中，“不孝有三，无后为大”、“多子多福”，主张增加人口的生育观，一直占主导地位。虽有反对的声音如：明代冯玉梦龙（1574年~1646年）主张“若人生一男一女，永无成减可以长久”[14]；清中期洪亮吉（1746年~1809年），在长篇文章《意言》中论述人口增加过快，是贫困和社会动乱的主要原因，并提出“物竞生存”的概念。[15]清后期的汪士铎（1802年~1899年），指出 “人多则穷”是“世乱之由”；“妇人服冷药生一子后服之”（“送断胎冷药”）[16]等等。在封建社会多嗣多育思潮强势的统治下，此类之言之论，如寒�之鸣。20世纪初期我国许多社会、文化教育界的学者就中国人口问题展开讨论，如《新青年》在１９２０年就出版人口专号，其中许多学者主张节制生育，提高人口素质。[17]从1927年杨氏的著文，[18]就可看出当时关于人口的论战已经很热烈。持人口过剩观的学人，主张推行节制生育，提高人口质量，他们许多观点比要比马寅初的《新人口论》［19］早数十年。
在上世纪前叶所提出节制人口的各种方法，往往是从提倡或主张少生展开；在张竞生教授前，没有人明确提出超过某数与纳税相关联。而张氏在1925年对此发表了具体的论述，是率先之见。
1、提出降低人口总量
他在中国人口约保持四万万之时说“不得以时保持三万万也够了”；更直率地表示“我素主张减少人口的，……”，列举了“日本先时三四千万就能奋发自强。故一国的强盛不在人口的繁多……，”。这不仅与当时以孙中山先生为代表的“人口过少论”[20]相悖，也与许多持“人口过剩论”学者们所主张降低人口增长率的构思不同。可以说张氏在1925年就公开主张降低人口总量，是有创意和远见的观点，还需要勇气。直到半个多世纪后，世界人口理论中才渐渐出现——主张人口总量过大的国家、地区，不仅满足于降低或保持低增长率，最好要经过一阶段的人口负增长，更可见张先生降低人口总量的策略的学术价值。
2、率先明确提出“超生”纳税的的概念
张竞生有关节制生育的论述主要发表在《美的社会组织法》的第三章。[21]在该章的第一节全面的论述他的节制生育、避孕和卫生管理观点。其中明确地说：“我想人们应限制一对夫妇仅能生三个小孩，过此则课其教养税金，……以备将来他们子女成长后之用。”[22]这清晰地表明，当时他认为三个孩子最多，超过此限度，国家就应该通过法律予以干预。他的贡献不是在认定生育子女数的方面，突出的学术价值在于指出：社会对儿童的养育责任是有限度的；夫妇对后代的抚养责任应与其子女数密切相关；超过一定的限度就要纳税；征税是为了储备孩子的教养等。今天我们研究中国近代节育史，张竞生八十多年前的先人之见，值得我们研究和借鉴。
如果回顾近三十年中国推行独生子女政策的过程，从简单的超生罚款，到《中华人民共和国人口与计划生育法》第四十一条规定：“不符合本法第十八条生育子女的公民，应当依法交纳社会抚养费”。更可以看出八十多年前张先生该论点之宝贵。
3、八十多年前就支持避孕失败后的堕胎
堕胎（用人工方法终止妊娠），在封建社会是受到广泛的谴责，认为这是在扼杀生命，是不道德，甚至是犯罪的行为。直到1922年节制生育活动公开推向社会之时，还没有人正面、直率地公开主张用堕胎作为节制生育的方法之一。早期主张推行节育活动者，都极力表明，“节育不是堕胎”、“避孕是阻止成胎，而不是打胎”，[23]。都回避了堕胎是否残害生命？以及能否作为节制生育的手段等的讨论；就是在一些支持节育的学者中，也公开反对堕胎，以免对避孕节育的误解，以减少阻力。而张竞生教授在1925年的著作中就说“胎儿不成人形，不过是妇女的一个肉块，伊们应有处置伊的权力”等；提倡对于避孕失败“准许于受孕一个月内到避孕局打胎，……”等。[24]他非常清楚的表达了这样的观点——早孕的终止不等同于残害生命，避孕失败可以堕胎。据笔者所见，这是上世纪20年代，最早公开直率地支持堕胎可用于避孕失败后的节育。这更需要足够的胆识。与周建人在1933年所说“设法取下未成熟的胎儿和残杀几个人的生命，应有很大的区别”的提法相比[25]，要早近十年，可见此张氏论述之价值。
但是张先生支持堕胎是有“条件”，即是在避孕失败且在怀孕一个月内，并经过避孕局批准。同时他还指出“打胎甚危险”，“不能由个人去举行”，需“到避孕局打胎”等。这表明那时张氏已经注意人工终止妊娠存在风险，应有适应症的选择等。如果回忆上世纪70年代前后，我国计划生育过于放宽人工流产的适应症，不适当地使用人工终止妊娠方法来控制计育生育率，造成一些负面影响。我们应该突出人工流产是在避孕失败后的“补救”措施，而不是节育的主要方法。
前辈学者在八十多年前构想，启迪我们今天应将“超生”与纳税联系起来。将征收未成年人社会抚养费，视为一种社会负担的分配形式。
四、期望与相关工作的协调发展
社会抚养费制度的建立，与“超生”罚款，征收“计划外生育费”等有实质性的区别。但要建立新的社会抚养费征收制度，需要依托于教育、经济、社会等多方面的发展基础。期望得到多方面协调发展的支持。如：
（一）有比较准确的人口统计数据
人口统计是反映国情的重要数据，它的误差度，直接影响国家发展决策的基础。我国已经在提高人口统计质量方面，制定出许多法规和目标。但由于流动人口管理上的不力以及基层人口统计队伍的素质和责任性不佳等，人口统计数据有许多缺陷，人们希望改变这些不良状况。对于计划生育，凡人口的漏报、瞒报等都会对人口增长产生乐观的误导，导致决策的失误。我国计划生育的统计，是以户籍人口为据，对流动人口的真实数据难以保证，这常会导致错误的判断。
做好人口统计，目前特别急需的是个人身份的准确识别及管理，它包括成年人和未成年人。其中成年人可通过身份证，了解身份包括计划生育信息，以及这些信息的真伪鉴别；对于未来成年人信息管理，若户籍所在地与常住地一致，管理比较容易，而流动人口中的非成年人，亦需要有效的身份识别，并可以追索其父母的生育状况。目前应该通过立法，未成年人必须有可靠的身份证件，包括出生地，户籍所在地，父、母或监护人的生育信息等。为此健全目前出生证的发放，做到证件号的唯一性和可鉴别性；从理论上说，从认真落实这一措施起，出生统计就应有很高的正确率。法律应该强制其监护人有义务配合相关部门的工作。要做到有人就有证，有证能了解、鉴别包括人口信息的真伪。
（二）迅速建全全国的人口生育信息平台,可以互查互核。
我国户籍制度的变革，户口在就业、求学、迁徙等方面的功能弱化。传统通过单位、户口对个人强大的控制功能，已快速的消退，[26]这使得个人的身份证明和信息识别就显得十分重要。建立全国人口信息交换网络，在通信和计算机信息管理技术的快速发展的现代，国内极大部分地区之间已具备条件，并无经济、技术障碍。实行进度和能否有效运转往往取决于领导部门的决策水平、认真程度和队伍的素质。各级政府应该重视这一工作，它不仅是人口统计、计划生育的需要，在公安、司法、民事等方面，都能发挥积极作用；其中许多功能是难以代替。国家已经可以考虑，各级限时完成人口生育信息平台的建设联网服务的目标。
为保证计划生育资料（证明）获得和准确，还可将计划生育的服务、与公安部门的户籍变更、居住证，人口迁徙，以及劳动部门的务工许可证、就业登记，和工商部门开办企业申请等，整合在一起，建立各级非常住人口管理中心，“一站方式服务”。
（三）完善有效的流动人口（广义是离开户籍地）管理
流动人口中的育龄妇女，违法生育，约占违法生育出生总人数的75%左右，[27]她们离开户籍所在地后，不到流入地申报领取暂住证，她们的生育情况无人过问。流入地和流出地，常常不认真进行查核管理。就怕违法生育一落实，影响本地区计划生育的达标率。“不发现”、不承认、强调客观困难等，是双方都易接受的提法。形成事实上的失控。我国现行的流动人口管理的规定，虽然有许多不足，但就是这些规定，也不认真执行。有法不依，磨灭管理者的信心。笔者认为当务之急，要强制要求各地的公安部门，在办理居住证或者暂住证时，必须包括核定计划生育资料。应该通过行政法规确立、保证流动人口接受身份核查和办理相关证件的义务；规定各用人单位，在录用人员时，负有推行计划生育的相应责任。对不依法履行义务者，制定违反后的处理办法。为了迅速改变对流动人口管理无力，甚至无可奈何的状况，以及对多子女“视而不见”等现况， 可参考有些地方的经验“建立健全流动人口行政执法责任机构”[28]监督实施。
（四）做好法规之间的衔接和平衡，发挥奖励等利益导向作用。
进入２１世纪，国家和地方在计划生育方面陆续颁布、修正了许多法规、规章，健全我国计划生育法的体系。但中央与地方法规，以及部门规章之间有一些不一致之处，形成许多复杂的局面，非常不利于计划生育的开展。就如城乡不同的二元生育政策，对现行计划生育的秩序是很大的冲击，引起的利益的“震荡”。计划生育形势的发展要求“各层次法律制度的配套，有需要各法律之间的协调衔接。”因此改革不配套的政策，清晰界定出可操作的措施，迅速纠正政策执行中的混乱。是计划生育管理又一急迫的任务，缺少这一基础计划生育工作效率将降低。同时对奖励要加大力度，特别在农村计划生育户的社会保障要到位，使农民能有直观感受。
以上仅仅是举要说明调整建立未成年人社会抚养费制度，优先考虑的构思基础，涉及问题的广度和深度，非数万字能够概全。社会抚养费制度它涉及到人口理论、公民的权利和义务、社会保障制度、道德伦理、立法法等许多方面，需要多学科学者的共同努力，直言己见。
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