加快省直管县模式改革 打造扁平化政府管理体制
【内容提要】“省直管县”是国家“十一五”规划的重点目标之一，也是当下最为热门的行政体制改革“显学”。随着财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，并制定时间表，这一进程有加快趋势。本文试从历史渊源、现实背景、矛盾关键、模式分析、推进步骤等多个角度入手，全面论证推进“省直管县”模式的可能性、必要性和必然性，并就近阶段需要做的重点工作发一孔之见，以抛砖引玉，与众位专家学者商榷，并请批评指正。
“省直管县”是近年来行政管理体制中最受关注的改革模式，也是国家“十一五”规划的重点目标之一。2009年的中央“一号文件”明确提出：推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。2009年6月22日，财政部正式发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出总体目标是在2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这标志着国家从1992年起开始试行的推进省直管县（市）体制改革已进入全面提速阶段。由此，“省直管县”这一敏感题材再次成为热门议题，笔者认为，当前条件下加快推进这一模式改革，已成为简化政府行政层级、提升服务管理效能、顺应时代发展潮流、打造扁平化管理体制的必由之路。
一、实施“省直管县”模式的背景分析
（一）从历史渊源看，我国曾长期实行两级地方行政制。
秦始皇于公元前221年统一六国，在中国历史上首次缔造了面积达300万平方公里的大帝国。他废除周朝以前流行的分封制，在全国设置了36郡（后扩充到44郡），郡下设县，这就是著名的郡县制模式。这种郡县制的地方管理，有效强化了中央集权，较此前涣散的封国制是一次巨大的进步，也由此成为中国两千多年来政治体制基本模式的滥觞。
当然，由于秦代人口较少（约1000万人左右），郡县两级制足够，但值得注意的是，此后很长时间内，包括国人引以为豪的汉唐盛世，基本也实施两级地方行政制。先看汉代。两汉虽在郡上设州，但州很大程度上是虚设，不常置，相当于监察或派出机构。州长官是刺史①，直到东汉，刺史已改称州牧，其官秩亦仅与郡太守相平，同为二千石。东汉盛时人口达6000万，地域亦比秦代有较大拓展，这足以说明两级地方行政制有很大的内在合理性。
此后直到唐代，仍然是两级地方制为主。贞观十四年（640年）全国共设360州（府），下辖1557县。其上虽有10道（后玄宗增为15道），但道也大抵是监察机构，不代表行政实体。当时宰相（中书令、侍中等）不过正三品，而州长官却有正四品，其地位可见一斑。更有意味的是，贤明的皇帝如唐太宗，能记住绝大多数刺史的姓名，对其政德功过、迁升降免了然于胸，由此可见，为政的关键不在于事务繁简和体制设置，勤劬躬亲方为第一②。入宋，虽半壁江山不足为典型，也是州县制为主，如有“玉兔平吞四百州”之说③。从秦到唐宋1000多年，在超过我国封建社会的一半时间内，实行的都是两级地方行政主体。
（二）从当今世界看，国际发达社会推行的也主要是两级地方政府制度。
综合考察而言，与我国的四级地方行政制（省、市、区县、乡镇）相比，美欧等西方国家的地方政府构成多是采取三级制，若不计乡镇在内，比我们要少一级。
典型的如美国。因美国地域宽广，人口众多，与我国更有类比性。美国的地方政府由一般目的和特别目的地方政府构成。一般目的地方政府包括自治市、县和乡镇。在美国50个州中，所有的州都设置了自治市（包括城市、村庄和联合城镇），48个州设置了县或者类似县的单位，20个州设置了乡镇。与此同时，在大多数州中，县是广泛存在的基本地方政府单位。此外，所有的州都设置了特别目的区，其中最普遍的是学区。
再看西欧诸国。德国地方政府主要是州政府，全国划分为16个州，地方政府采取双层体系，包括324个县、112个自由市（结合了县与市的功能）和2万多个镇。法国和意大利类似，地方政府实行三级行政体制，即大区、省和市（镇）。英国较为复杂，但也实行三级行政体制，其中英格兰和威尔士设郡、区和教区，苏格兰则设专区、区和社区④。
近邻日本，一级地方行政建制为1都、1道、2府、43个县，其下设立市、町、村等，基本属于二三级地方行政建制。此外，加拿大、澳大利亚等国也都实行的三级地方行政制（乡镇在内）。
二、实施“省直管县”的难点焦点问题
推进省管县的关键在于取消地级行政，关于地级市存在的种种弊病，主要表现为三个方面：一是不符宪法精神，宪法规定的地方行政区划为省、县、乡三级；二是行政成本过高，全部财政供养人员约在900万人以上，每年消耗掉的行政资源约在1300～1500亿元之间⑤；三是成为抽血机，阻滞了县域经济社会发展。但取消或弱化地级市，并不容易。
（一）数千年来的“官本位”思想短期内难以淡化。
勿庸讳言，推进省管县最核心的矛盾在于权力的再分配问题。数量巨大的地级市行政官员路在何方，是一个十分棘手的复杂课题。数千年的封建文明，造就了国人对头顶的“官帽子”极为看重，这关系到几百万人员的切身利益，处理起来必须慎之又慎。与此同时，中央和各省厅局级部门仍然存在，军队也有师级单位，彼此由原先的对应对称关系变成不对应不对称，这势必成为反对声音的有力理由。
（二）复杂的国情决定了地级行政有存在的土壤。
中国地广人稠，民族众多，地方行政最终定型为省、市、县模式，有其合理的因素。从历史因袭看，最接近、也最复杂的是清代。地级行政主要为府，此外还有道、直隶州、军等。相比之下，当前实行的地级市模式已有简化。而且，一定数量的自治州、盟的存在，也是事实上的地级行政区。对所谓的“冲要繁难”地区，地级行政有保持的必要。
（三）取消地级市形成的“空心化”现象会引发新的矛盾。
从另个角度看，地级市一旦统一取消，原有的“小马拉大车”地级市将处境窘迫。以矛盾较为突出的山东枣庄与滕州为例。枣庄市下辖五区，但无论人口、面积还是经济都不及代管的滕州市，用当地舆论讲，枣庄靠着滕州生存，抽血的同时又削弱了滕州。即便是发达地区如江苏苏锡常三市，尤其是苏州，一旦麾下的五小虎独立出去，对中心城区带来的影响或打击也是相当巨大的，经济总量将一落千丈，对周边县市的吸附力也将大大削弱。
（四）地级以上城市设区过快过多值得高度重视。
由于城市化的快速发展，无论副省级市、省会市、计划单列市还是普通地级市都存在设区过快过多的现象。如上述山东枣庄，不大的地面（以原峄县为主）竟设置了五个区。一方面膨胀了行政规模，另一方面又往往以侵吞周边县的利益为代价。同时，即便是将县整体变区，带来的也不尽是双赢局面。如广东顺德，改成佛山的一个区后，其经济结构水平已落后于长三角的几个强县，其根本原因之一就是政府行政自主权，即“行政中心”地位的削弱。而随着“省直管县”呼声的渐强，不少市有加快并县为区的设想。
三、当前几种“省管县”试行模式的优劣及发展方向
（一）截至目前，我国在部分地区推出了一些“省管县”试行模式，主要包括：
1、“强县扩权”模式。这也是目前最为普遍的做法，以浙江为代表。该省从1992年到2008年底，已启动五轮改革，除宁波外全面推行扩权强县。核心体现在三个方面：财政意义上的省直管县体制；县级党政首脑由省里直管的干部管理制度；赋予更多的社会经济管理权限，以义乌为例，目前已拥有和地级市完全相等的经济社会管理权。
2、海南模式。全省设2地级市，16个县（含县级市、自治县），基本是完全意义上的“省管县”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。
3、湖北模式。该省也属于“强县扩权”的代表省份之一，但引人注目的是，省内有三个“半地级市”，即天门、仙桃、潜江，独立于地级市之外。此三地由省直管，但级别比县高半格，党政首脑为副厅级。与之类似的还有河南的济源市。
（二）几种模式的存在原因、特点优劣和发展方向
1、存在原因各不相同。首先是浙江模式。浙江能够快速推进“强县扩权”，关键在于地域不大，县的数量较少，省府杭州离各县距离都不算远，而且浙江经济发达，尤其是县域经济实力雄厚，这都为该省改革走在全国前列创造了良好条件。海南模式的原因比较简单，全省由地级市升格而建，人口面积规模都不大，可以实行“县市分治”。湖北模式则是特殊原因下的产物，济源倒可作为代表，主要是经济社会发展相对较为突出。
2、几种模式有其有利因素，但都有局限性。浙江模式是主流，该省的改革力度不可谓不大，但仍有待向纵深发展，其核心就是行政或人事权的真正独立，虽然县在事实上远市而亲省，但正如此间专家所说，“只有人权、事权、财权同时下放，‘扩权’才可能更大程度地‘强县’，也才是真正的省管县。”⑥这说明对“人权”这块坚冰的破除尚待时日。海南和湖北模式只能作为特例，不足以作典型推广。
3、行政财政“二合一”应是省直管县的目标方向。现在各地试行的省直管县主要有两种模式，一种就是浙江模式，注重财政体制的突破，另一种就是海南模式，重视行政体制的突破。在其他省份所推行的改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，继而抬升行政权力，向独立化或者半地级市乃至地级市发展。总体而言，浙江与海南模式相结合应是发展方向。以义乌为例，其目标应是在经济管辖权完全等同地级市的基础上，行政上也完全实行独立，归省直辖，其政治级别却不一定提升，保持处级亦可。其他条件成熟的县可向其看齐。
四、逐步推进“省直管县”模式的基本构想
（一）总体步骤
按照“财政权——事务权——行政权”的框架，分阶段推进综合改革，由“强县扩权”，逐步实行县级行政区域的完全独立，弱化或取消地级市的行政层级，使二者由上下级的“父子”关系演变成平等的“兄弟”关系，最终形成完全意义上的省直管县。
对应这一目标思路，今后要做好以下工作：
1、全力以赴落实中央精神，争取在2012年底前，完成全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革的任务。这项工作重大而艰巨，特别针对尚未实施改革的省份或地区而言，是一项新课题。其中重点要解决好几个问题：一是严格按照要求，在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时也把转移支付、专项资金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县；二是兼顾到地级市的利益，省里予以统筹考虑；三是强化组织保障，省级财政部门可适当增加编制，但不能导演为机构膨胀；四是因地制宜，条件成熟的先上。
2、逐步由财政直管扩大到经济社会各个领域，向全面性事权推进。财权是综合管理职能中的重要组成部分，但远不是全部，应从经济运行、社会管理、综合保障等多个方面，对试点县予以扩大放权，进一步赋予与地级市同等的经济社会管理权限，最终达到其职能权力与地级市基本一致的目标。
3、待时机基本成熟，将行政人事权这一核心权力直接对应“省—县”关系。剥离地级行政对县域地区的人事任免权和重大事项决定权，即取消地县间的从属关系，缩减政府层级，完成省县两级地方政府模式。事权、人权体制改革也可酌情制定时间表，同时结合各地实际，可以多搞试点。
（二）需要同时解决的重点事项
“省直管县”是复杂而庞大的系统工程，需要兼顾各方面的关系和利益，才能趋利避害，体现其初衷和优势。
1、循序渐进，不搞一刀切。按照温家宝总理的讲话精神，在“具备条件的地方”进行改革的尝试，不够条件的可以再等一等。同时，考虑到边疆民族等地区的特殊性，可突破刻意划一的局限，保持地级行政建制，这在历史上都有参考借鉴，如西域、蒙藏等地不同于中原地区的管理模式。
2、配套实施相关行政改革。首先县级行政有整合做大的需要。目前全国有2000多个县，但资源禀赋、地理环境和社会发展差异悬殊，有相当多的县无论人口面积还是经济规模都体量过小，典型的如河北平原和四川盆地，有的地级市辖县竟达20多个。若要推进省管县模式，就必须大力瘦身，将小县弱县合并成大县强县，全国压缩至1500个以下。若不增加省的数量，平均每个省对应50县左右，比较利于充分行政。其次，时机成熟可考虑缩省、增直辖市等，并调整管辖范围。
3、加快进行政策理论研究。包括目前的强县扩权模式许多时候缺乏实施细则，一些应该下放的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底；省管县模式下，大量的具体事务由县级行政承担，工作量设置要科学合理，不宜过大；对地级市的出路和官员安排要审慎而行，适应国情；省直管后县市之间脱离隶属关系后，如何体现“1+1〉2”的目标等等。
4、一切以提高政府行政效能为根本。一旦全面推广市管县后，要避免出现各种负面问题或影响，如：省级机关因对应面变宽，权力寻租机会出现增加；条块分割更加细缕化，统一规划可能混乱；县之间竞争愈加激烈，产业同质化加大；省县两级行政成本的膨胀等等。这些都应引起警惕，防止由市管县走向省管县出现另一种误区。
注释：
① “刺”，检核问事之意。刺史的雏形秦代已有，每郡设御史，称监察院御史。至汉武帝时，废之，继而分全国为十三部（州），各置部刺史一人，后通称刺史。
② 《贞观政要》记载唐太宗语：“为君之道，必须先存百姓”，“若安天下，必须先正其身”。
③ 出自《水浒传》。
④ 以上引自《西方五国地方政府的比较研究：结构和公共职能分析》，作者阮思余。
⑤ 以1个中等地级市为例，仅市一级就拥有厅级干部30多人，处级干部200多人，科级干部1000多人，机关工作人员一般都在10000人以上，每年需要行政经费支出5亿元左右（国家行政学院教授：张占斌）。据初步匡算，全国333个地级行政单位，机关干部人数约在300～350万人，所属事业单位职工人数约在550～600万人，全部财政供养人员约在900万人以上，一年消耗掉的行政资源估计在1300～1500亿元之间（张新光，2006）。
⑥ 语出自中国科学社会主义学会副会长、浙江省人民政府咨询委员会委员蓝蔚青。